Прекрасный образец государственного управления

Начнем с того, что любой юридический закон – продукт цивилизации и как таковой он подобен автомобилю, сконструированному инженерами, или зданию, спроектированному архитекторами. Но если юридическая норма – это изделие, то почему бы не поставить на это изделие «срок годности»? Иными словами, по истечении определенного срока закон должен либо заново утверждаться в усовершенствованном виде, либо отправляться на склад «предметов старины». Подобная мера будет стимулировать оптимизацию законодательства и создаст постоянный фронт работ для депутатов парламента. В XVIII веке такую меру предложил Давид Юм в своем проекте «Законы штата Каролина». Однако его предложение не было принято американцами и сейчас США являет собой красочный пример страны, где среди многотомных законодательных анналов очень часто теряется здравый смысл.

Я привел сей исторический пример для иллюстрации простой мысли: иногда небольшой пункт, введенный в закон или нормативный акт, способен оказать очень большое влияние на жизнь страны.

Вот еще – для наглядности. Часто для снижения коррупционности должностных лиц предлагают повышение их зарплаты – для того, чтобы поборот искушение деньгами. Логика в этом есть, но также легко понять, что значительное увеличение заработной платы должностным лицам государства не обязательно скажется на эффективности их труда и не обязательно предотвратит коррупцию. Однако если основную часть такой сверхогромной зарплаты выплачивать раз в пять лет, это явно повысит заинтересованность государственных чиновников в процветании государства. Согласитесь, что есть смысл стараться на благо страны, если рассчитываешь через пять лет получить в банке целый чемодан с рыжими пятитысячными купюрами. Если же к тому же, проштрафившихся чиновников будут лишать «зарплаты» - это точно приведет к снижению уровня коррупции (разменяешься на мелочь – лишишься гарантированного богатства). При всем притом, временно аккумулированные на закрытых аккредитивах денежные средства можно будет инвестировать в развитие страны. В общем – тут есть предмет для размышления. Не так ли?

Теперь немного о значимости слов, используемых в законодательстве. Представим себе, что наименование высшей государственной должности в Конституции РФ изменится – будет не «Президент», а «Государь»… Какой эффект это даст? Явно позитивный – усилится авторитет высшей власти, возобновится государствообразующая традиция. А, если в Конституции вместо «субъекты Федерации» ввести понятие – «российские земли»? Тогда претенциозное самоназвание «республика» превратится просто в имя. Получается: та земля называет себя «край», эта – «область», а некоторые именуются «республиками».

Вышеперечисленные идеи я уже излагал в своих интернет-публикациях и в прессе. Понимаю, что подобные прожекты лучше использовать как темы для пропагандистских дискуссий – они слишком провокативны, да и не все последствия подобных новаций можно наверняка просчитать. Однако я счел возможным привести эти примеры в качестве иллюстраций во введении к явно полезному проекту, который считаю действительно полезным и который представлен ниже.

Итак, моё предложение.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПАРАДИГМА

Системы государственной власти – иерархичны. И в текущем столетии государственные иерархии будут расширяться и усиливаться. Но как добиться эффективной работы большого иерархического аппарата? Если «закручивать гайки» - получим безынициативных бюрократов. Если «поощрять инициативу» - появятся «прорабы перестройки», которые активно начнут обустраивать не Россию, а свое собственное благосостояние. Впрочем, подобная дилемма демагогична – служивый люд в массе своей разумен и в меру честен, но для того, чтобы эффектно исполнять государственные функции каждому человеку требуется образец для поведения – ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПАРАДИГМА. А таковой в его распоряжении попросту нет.

Человек, садящийся за руль машины, во-первых, умеет ее водить, во-вторых, понимает правила передвижения среди себе подобных, в-третьих, всегда знает – куда именно в данный момент ему надо ехать. А чем оснащен государственный чиновник, кроме собственного разумения? Возможно, у него есть должностная инструкция и некий перечень писаных норм вроде армейского устава, но такие попытки формализовать процесс – вроде правил игры в шахматы. Между тем для выигрыша в игре нужно знать не только законы передвижения фигур, но и обладать опытом успешных партий – собственным или освоенным по книгам. И, если вести речь о госуправлении, то тут управленческий опыт каждый чиновник может приобрести с годами, однако до сих пор у нас нет даже попытки наглядно обобщить позитивный опыт государственного управления.

Что я имею в виду? В принципе, вещи очевидные. Например, в СССР для нужд государственной иерархии КПСС, выпускалось многотомное издание «КПСС в резолюциях», где были собраны наиболее показательные решения, принимаемые партийными бюро различного уровня. Отбирались случаи, где, по мысли составителей издания, наиболее явно демонстрировалась «работа на благо народа и государства». Насколько правильно осуществлялся подбор – особый вопрос (там имели значение и надуманные идеологические догмы), но важно подчеркнуть суть: сделана попытка создать и систематизировать свод прецедентов, показывающих как должны поступать члены государственной иерархии в тех или иных случаях. Другой пример – это литература, которая издается в Западной Европе и Америке, где успешные управленцы (в основном – в сфере бизнеса крупных корпораций) рассказывают о своем опыте. В таких книгах выпячивается личностный аспект, но по сути дела также дается парадигмальная модель – действующие субъекты организаций получают примеры для правильного построения своей деятельности. Так или иначе, во всех случаях ведущей является мысль: дать ПРЕКРАСНЫЙ ОБРАЗЕЦ, которому могли бы следовать люди в аналогичных ситуациях.

Что мы должны сделать? Я предлагаю начать выпуск периодического издания с рабочим названием «Государственное управление в России». Это должны быть ежемесячные выпуски – книги увеличенного формата в твердом переплете «солидного» цвета (коричневатого или темно-синего), с золотым тиснением, объем каждого тома не мене 200 страниц. В каждом томе приводится свод конкретных случаев, каждый из которых – описание ситуации, где реальные государственные люди принимают решение, которое ДОЛЖНО СЧИТАТЬСЯ ОБРАЗЦОВЫМ. Случаи эти классифицированы по областям деятельности, и каждый сопровождается кратким анализом и вердиктом - почему данное решение данного государственного служащего должно оцениваться позитивно, и как отмечен по службе человек, принимавший его.

Возможно, потребуется несколько линий изданий, скажем, – по внешней политике, по экономике и пр. Но здесь нельзя слишком увлекаться – у читателей должно складываться впечатление о целостности государственной системы, где решения высших должностных лиц соседствуют с описаниями решений муниципальных служащих. Вероятно, издание должно выходить достаточно большим тиражом – в расчете на то, чтобы каждый участок государственной вертикали был обеспечен, и во всех библиотеках страны оно присутствовало. В целом, я полагаю, конкретная разработка концепции такого издания должна осуществляться специальной комиссией специалистов. (Если таковая будет создана, готов более подробно изложить свои разработки на этот счет.)

Можно предусмотреть и специальные разделы: «Исторический опыт России», «Опыт зарубежных стран», а также - «Ошибочные решения». Видимо, негативные примеры тоже важны, но здесь не следует называть имена конкретных исполнителей, чтобы не превращать наше издание в «доску позора». Наоборот, трудно переоценить значимость его для морального стимулирования служащих государственного аппарата. Ведь, если ты принимаешь решение выдающееся по эффективности и полезности для государства, если ты попадаешь на страницы книги «Государственное управление в России», это значит, что ты попадаешь в историю: о тебе будут читать государственные служащие через много-много лет – как о человеке, который реально послужил государству, который дал ПРЕКРАСНЫЙ ОБРАЗЕЦ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Несколько слов попутно. Во-первых, для того, чтобы такое издание было эффективным, придется развернуть мощную корреспондентскую сеть: органы власти различных уровней могут предлагать для включения в книгу различные случаи из своей практики, но каждый такой случай должен проверяться, а, кроме, того специалисты департамента, ведающего таким изданием, могут находить случаи, которые не попали в поле зрения руководителей. (Кстати, такие удачные находки тоже могут быть обозначены как образцы эффективной государственной деятельности.) Короче, все это - серьезная работа, которая потребует больших организационных мер. (Здесь могут оказаться полезными электронные коммуникации, а само издание, конечно, должно иметь интернет-аналог.) Во-вторых, нужно будет уделить особое внимание литературному уровню издания – ни в коем случае нельзя допустить, чтобы там возобладал выхолощенный бюрократический сленг. К сотрудничеству следует привлечь авторитетных публицистов и журналистов, которые смогут каждый образцовый случай изложить как захватывающую драматическую историю.

И, наконец, соображение, которое хочу высказать в порядке дискуссии. Государственное управление – это область, которая с трудом поддается формализации. Но известно, что в отсутствии достаточно четких норм на первый план выдвигается прецедентное право. В нашем случае возникает возможность превратить многотомное и непрерывное издание «Государственное управление в России» в свод прецедентов, которые могут играть роль кодекса при спорных ситуациях, что возникают в работе государственного аппарата. Допустим, к какому-то служащему появляется претензия, будто он принял неправильное решение – руководствовался личными интересами и привходящими мотивами. Если в составе государственной иерархии будет функционировать особый орган (нечто вроде третейского суда), то «подозреваемый» может апеллировать к кодексу прецедентов, доказывая, что в данном случае он руководствовался конкретным похожим образцом. Однако здесь мы уже вступаем на шаткую почву, поскольку нужность или ненужность такого третейского суда можно установить только на практике.

В целом, при разработке проекта, я руководствовался опытом работы государственной иерархии, существовавшей в СССР под именем КПСС, и отрывочными знаниями о работе государственных иерархий, существовавших в истории – Китай и Византия. Считаю, что названный опыт должен более тщательно изучаться нашими учеными. На данном этапе, к сожалению, приходится в большей мере руководствоваться не научными обобщениями, а интуицией.

Излагая свой проект, я не знаю: через какую из государственных структур лучше всего начать его осуществление? Через Государственную Думу (в рамках специально учрежденной парламентской комиссии с утверждением соответствующего закона) или в области определения исполнительной власти – через аппарат Правительства РФ или же в рамках администрации Президента. А, может быть, следует развить сеть корреспондентов издания в рамках аппарата полномочных представителей Президента в Федеральных округах? Надеюсь, что ответ на эти вопросы смогут дать более компетентные инстанции.

ПРИМЕЧАНИЕ:

22 марта 2010 г. на сайте Президента РФ в рубрике «Система государственного управления» я опубликовал следующее предложение –
http://blog.da-medvedev.ru/theme/52?page=259
КАК УЛУЧШИТЬ КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ?

Предлагаю повысить эффективность государственных ведомств с помощью введения для каждого из них ПРЕЦЕДЕНТНОГО РЕГЛАМЕНТА.

ПРЕЦЕДЕНТНЫЙ РЕГЛАМЕНТ – книга-ежегодник с информацией о прецедентах в работе данного ведомства. Книга из двух частей – «белой» и «черной». В «белой» описываются значимые действия, за которые сотрудники были награждены. В «черной» – отрицательные действия, за которые сотрудники наказаны. Книга изучается поступающими на работу и работающими сотрудниками, что мотивирует их, поскольку заданы отрицательные и положительные ориентиры. (Сейчас ориентиры сотрудники получают из текущей практики, слушая разговоры коллег, улавливая сигналы начальства или реакцию СМИ.) ПРЕЦЕДЕНТНЫЙ РЕГЛАМЕНТ – это учебно-установочный материал в понятных примерах.

Составление ПРЕЦЕДЕНТНОГО РЕГЛАМЕНТА целесообразно поручить пресс-службе ведомства, а организация изучения – дело кадровых подразделений. Каждый год должна выходить очередная книга – создается деловая история ведомства, а у служащих появляется стимул – шанс «войти в анналы». (А за должностной проступок можно навеки опозориться).

Данный проект – инновационная разработка автора, хотя есть аналоги. На западе, например, практикуется публикация воспоминаний политиков и руководителей корпораций, а прецеденты – фактор развития юриспруденции. У нас тоже появляются книги об истории (журналистский опыт создания таких книг и помог мне сформулировать идею проекта).

Считаю, что у проекта нет недостатков. Он понятен по целям, прост в исполнении, а выгоды от него очевидны. Во избежание полиграфических затрат «ПРЕЦЕДЕНТНЫЙ РЕГЛАМЕНТ» можно выпускать в электронном виде, что облегчит знакомство с ним в больших ведомствах (типа МВД) и в регионах, где есть сотрудники федеральных структур. Предлагаю начать с разработки методики и экспериментального внедрения проекта в одном из госведомств РФ.

Павел Вадимович ПОЛУЯН,
Ведущий инженер по маркетингу, ОАО «Енисейгеофизика»,
poluyan@fromru.com